26 июля 1994 г. Конституционным Собранием Республики Дагестан была принята новая Конституция республики и избран высший исполнительный орган государственной власти - Государственный Совет РД.
Структуру власти в Дагестане венчает института Конституционного Собрания. Поскольку высшая исполнительная власть избирается в Дагестане не всеобщим тайным голосованием, а специальным представительным органом - Конституционным Собранием, оно и считается высшей властю в республике.
Конституционное собрание может:
- принимать новую конституцию;
- сформировать Государственный Совет (высший коллегиальный орган исполнительной власти в Дагестане) и вносить изменения в его состав;
КС Дагестана состоит из 242 человек, из которых половина - это парламент (Народное Собрание Республики Дагестан), а вторая половина - делегаты, избранные в представительных органах местного самоуправления, в тех же пропорциях и от тех же административно-территориальных образований, что и депутаты парламента.
"Коллективный президент" Дагестана, высший орган исполнительной власти Государственный Совет - состоит из 14 человек. По положению статьи 88 Конституции РД "В состав Государственного Совета не может входить более одного представителя одной и той же национальности".
Конституционное Собрание избирает тайным голосованием на альтернативной основе председателя ГС РД, который по Конституции РД (статья 92) является "главой государства" Он рекомендует кандидатуру на должность председателя правительства, который без голосования становится членом ГС и первым заместителем его председателя. Два этих высших должностных лица, по определению, не могут быть одной национальности. После того как представители от двух этносов в ГС уже определены, осуществляется избрание остальных 12-ти его членов. Процедура избрания членов Госсовета такова. Каждый член Конституционного Собрания может внести (тайно) по одной кандидатуре от этносов, места которых еще не заняты, в состав ГС. Выдвиженцы не обязательно должны быть членами Конституционного Собрания. Счетная комиссия производит подсчет путем мягкого рейтингового голосования и оставляет от каждого этноса по две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов. Эти кандидатуры вносятся в бюллетень парами по национальному признаку, т. е. остается 12 пар претендентов. В ходе второго тура голосования определяется победитель в каждой паре.
Состав ГС избирается на четыре года. Члены Госсовета не могут быть депутатами парламента, членами правительства или судьями, но могут совмещать функции высшей исполнительной власти с работой прокурора, преподавателя, руководителя или работника акционерных или бюджетных организаций и предприятий.
Парламент республики - Народное Собрание РД состоит из 121 депутата, которых избирают всенародным прямым и тайным голосованием по одномандатным территориальным избирательным округам. Конституция РД провозглашает, что в парламенте "гарантируется представительство всех народов Дагестана" (статья 72).
Обеспечивает соблюдение национальных пропорций закон "О выборах в Народное Собрание РД". Согласно этому закону механизм, территория республики делится на этнически однородные регионы (это, главным образом, горные районы Дагестана, которые населяют сплошными массивами аварцы, даргинцы, лезгины, лакцы, табасаранцы и др.), и этнически смешанную (это города республики и сельские районы на равнине).
В этнически однородных регионах в избирательных округах нет никаких ограничений для выдвижения кандидатом в депутаты по признаку национальности. В этнически смешанных регионах и городах республики Закон РД "О выборах" дает право Республиканской избирательной комиссии устанавливать специальные "национальные территориальные избирательные округа", в которых разрешается выдвигаться лишь представителям одной определенной национальности.
При этом электорат этих многонациональных округов никак не делится по национальному признаку, но все население избирательного округа голосует за кандидатов в депутаты только одной определенной национальности. Это делается для того, чтобы предвыборная борьба между авторитетными деятелями не приводила к межэтническому противостоянию в обществе. Таким образом, предвыборная борьба между авторитетными лидерами не выходит за рамки каждой отдельной национальности, а для многонационального электората такого избирательного округа национальность претендентов теряет всякую значимость и не оказывает никакого воздействия на выбор.
Многие правила, регулирующие национальный баланс, хотя и не закреплены в статьях Конституции, законах и вообще в каких-либо писаных правилах, строго исполняются на практике. Так, первые лица высших институтов власти (председатель Госсовета, председатель парламента и председатель правительства) по неписаному правилу должны быть представителями различных национальностей.
Состав заместителей председателя правительства подбирается так, чтобы в нем были представители разных национальностей и, желательно, не больше одного от каждой. Также обстоят дела с заместителями председателя Народного Собрания, руководителями парламентских комитетов, управлений Госсовета и т. д. Учет национального представительства ведется и при назначениии руководителей высших учебных, научных учреждений и т. д.
Строгий учет национального представительства в структурах власти требует несколько неожиданных для традиционной демократии процедур выборов. Большой интерес представляют изобретенные в Дагестане "национально-территориальные избирательные округа" по выборам членов парламента (Народного Собрания РД). "Национально-территориальные округа" были созданы после неудачного прецедента проведения демократических выборов.
В начале 1994 г. (Конституция РД была принята позже, в июле 1994 г.) в Дагестане проходили выборы в городские районные представительные органы местного самоуправления (Собрания). Они были организованы в строгом соответствии с классическими процедурами выборов. Однако их итоги в большинстве городов и многонациональных (равнинных) районов вызвали всеобщее неприятие.
Дело в том, что, скажем, в Махачкале в городское Собрание попали, за редким исключением, только даргинцы и аварцы; в Кизилюрте - только аварцы, в Каспийске - подавляющее большинство аварцев и даргинцев. Тогда со всей определенностью стало ясно, что стать депутатом с помощью классической демократической процедуры выборов имеют лишь представители самых крупных этносов.
Стало были введены ограничения для выдвижения кандидатов по национальному признаку: Все проживающие в данном избирательном округе, вне зависимости от национальности, должны были выбирать депутата из кандидатов только какой-то одной определенной национальности. Такой округ получил название "национально-территориального". Это новшество позволило доизбрать в состав депутатов Собраний многонациональных регионов представителей меньшинств. Тем самым обеспечивались национальные пропорции.
Однако ограничения по этническому признаку при регистрации кандидатов в таких избирательных округах, лишал представителей других национальностей (т. е., тех, которые не контролировались соображениями пропорциональности, например, армян или украинцев и т. д.) конституционного права быть избранными. Для того чтобы никто из граждан республики не оказался лишенным права быть избранным по причине своей национальной принадлежности, было, во-первых, введено положение, что любой гражданин может выдвигаться в любом территориальном округе вне зависимости места его проживания и, во-вторых, вводились специальные округа в многонациональных районах и городах, в которых могли выдвигаться представители любой национальности, вне перечня квотируемых.
Это новшество было в дальнейшем применено на выборах в парламент в марте 1995 году, и с этого времени такой механизм контроля национальных пропорций в ходе выборов в парламент республики и представительные органы местного самоуправления в многонациональных сельских районах и во всех городах превратился в политическую традицию.